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管理的边界
2019年09月17日   字号:【 【收藏本页】

(二)诺斯对新制度经济学的丰富和拓展

1、诺思国家理论的特色。诺思的制度、国家与政府职能理论是一个严密的逻辑体系,其新经济制度学中的国家理论更是对政治学、行政学的国家和政府理论的极大丰富。(1)把国家视为一种组织。把国家视为一种组织,经济学中关于企业的理论也就可以用来分析国家问题了,即以经济学的手段与方法分析国家这一类似于企业的组织。将经济学用于政治学的公共选择理论至多仅仅在解释政治决策上取得了一个初步成功。诺思的新制度经济学把国家作为一种组织和制度安排,无疑为国家问题的研究提供了一个新的视角。(2)揭示了国家与产权的内在联系。诺思认为,离开产权难以对国家进行有效的分析。因为产权的本质是一种神圣不可侵犯的排他性的权利,惟一能切实有效地保护产权的工具,只有国家这一借助暴力潜能而凌驾于其他组织之上的强制性组织。(3)揭示了国家的内在矛盾。诺思的新制度经济学把国家置于一种“矛盾状态”中来分析国家在制度变迁以及经济发展中的作用的。

2、诺思国家理论的主要贡献。(1)内容创新。诺思新制度经济学的国家理论的最大贡献就在于抓住了国家与产权的内在联系。国家在历史上产权结构及其行使的变迁方面起着至关重要的作用,历史和当今世界上各种产权制度和产权结构的差异只能在国家理论上找到完整的答案。除此之外,诺思还将主流经济学把经济增长的决定因素从生产要素、技术等“外生变量”转向“内生变量”——作为政治组织的国家来考察,弥补了主流经济学的若干缺陷与不足。(2)方法创新。诺思反对仅为叙述历史而研究经济史,建议经济史学家应用现代经济学的观点和规范的方法提出假设,并验证和利用史料。以诺思为代表的新经济史学正是运用现代经济学的理论和研究方法,更新着经济史的研究,弥补了以往的经济学和马克思主义在解释经济史发展上的不足,具有革命性意义。同时,这种方法正影响着政治学、行政学、社会学、法学和其他社会科学的研究。

(三)机关事务管理的主要特征

机关事务管理是一种内部性非常强的活动。过去人们总是简单地将它成为“后勤”,这在传统的管理体制下也许是一种比较简便易行的做法,但随着行政活动的不断丰富和细化,实施政务与事务相分离已经是大势所趋。事务作为政务正常开展服务的一种保障活动,具有其特殊的运行规律和特征。概括起来:

1、管理对象的特殊性。从机关事务管理的对象看,是行政机关和事业单位所占用或使用的物品和服务,简单的可以归纳为钱财物。这就需要有较为明晰的产权归属。集中统一管理作为机关事务管理的一项基本原则,近年来一直在大力倡导和推行。但是长期以来,各部门和单位对行政资源的占用造成了在所有权上的事实上的固化。由此带来的行政资源管理上的“散、乱、差”成了建国以来一直难以根治的一个痼疾,建立机关事务集中统一管理体制,就是要打破这种在行政资源管理上各自为政的局面,实现行政资源的节约集约利用。

2、行政资源分配和使用上的公平性。这一点是从机关事务管理部门所面对的服务对象来说的。由于公权力的赋予及分配的集中或者统一的特殊需要,不同部门之间所拥有的对公共资源的支配能力是有很大区别的,这也就造成了现实中不同部门所拥有的权力的大小不同。但机关事务管理部门在分配行使行政权力所需要的公共资源时,就要求必须公平公正,不能厚此薄彼。比方说,公务用车的使用,不能因为一个部门拥有的对外的行政权力小就不给派车,也不能因为一些强势部门,拥有对人财物的分配权,就给予特殊的照顾。

3、行政资源管理上的层级性。机关事务管理不能一竿子插到底,一级管一级的事情。这也就是在现实中我们所看到的机关事务管理部门相对来说,同层级间联系较为紧密,而纵向上多是指导关系。从制度上可以注重顶层设计,要求上下统一,推行标准化。但在具体管理上,还是要一级管理一级的事情,上一级机关事务管理部门对下一级机关事务管理部门不宜管的过细过多。

4、行政资源分配上的内部性。内部性是机关事务管理的一个非常突出的特点。其一,这些行政资源在分配上是有特定对象的,就是在规定范围内的党政机关和事业单位,而并非是针对所有的社会对象的;其二,分配上的内部性还体现在行政资源运转的体内循环,资源一旦进入体制内,将与外界隔断一切联系,从购进、分配、使用直至报废等都是内部循环,完成使用对象的全生命周期;其三,分配和使用上的无成本。对行政资源的分配都是无偿的,采取的是无偿划拨或调拨的方式,对于使用方来讲不必付出成本,对于管理方讲,只是从外部购进时一次性付出购进成本,但对于使用方不收取任何费用。

三、新制度经济学带给机关事务管理的几点启示

新制度经济学的发展越来越多地应用到了国家管理的框架中。科斯的《企业的本质》的伟大贡献就在于划清了市场与企业的界限;威廉姆森的交易成本理论,从更深层次上探讨了政府、市场和企业的关系,也就是说运用资产专用性和交易两个概念,对不同的交易进行了区分;诺斯更是从国家这个层面,运用产权理论进行了分析,将产权理论直接运用到了国家管理之中。作为制度经济学的基本概念的交易,从表层看指的是具有可分离性的物品在人们之间的让渡,本质上反映的是人与人之间的关系。机关事务管理作为一种政府行为,实际上反映的也是部门和部门之间一种交易,只不过这种交易是有明确的规则和秩序的,且这种交易最突出的特征就是公平性和公正性。按照新制度经济学的交易成本理论,根据资产专用性的高低,可对机关事务管理的业务作出如下划分。

(一)政府管理行为。政府管理行为来自于市场的失效。按照威廉姆森的分析,经济生活中的人总是尽最大能力保护和增加自己的利益,也就是说,经济中的人都是自私的,而且,为了利己,还可能不惜损人。不过,人的行为要受到法律的制约,违反了法律,就要受到法律的制裁,所以法律使损人利己的行为受到一定的节制。为此,他把这种人一有机会就会不惜损人而利己的“本性”,称之为机会主义。人的这种本性直接影响了以私人契约为基础的市场效率。市场上交易的双方不但要保护自己的利益,还要随时提防对方的机会主义行为。机会主义的存在使交易费用提高。交易越复杂,交易费用提高的幅度也越大。以至于会出现为避免不确定行为的发生,交易双方将尽可能把契约写得十分复杂,力图包括一切未来的可能性,以及每一种情况发生时双方的权力和义务,最后的后果就是交易本身越复杂,交易谈判及其所达成的契约越趋复杂化,交易费用就越高,市场作为一种交易的管理机制其效率就越低,甚至不能完成交易,造成市场的失灵。从古典经济学家亚当.斯密提出的“政府守夜人”的概念,到新制度经济学分析交易成本无限大导致的市场失灵,从分析政府的作用看确实有殊途同归之感。

从机关事务管理的角度看,其能够支配的对象都是由纳税人所纳的税收形成的用于政府行政的资产,其管理的本质是一种行政行为或者叫做国家行为必须纳入国家治理的框架。从机关事务管理的具体对象看,按照《机关事务管理条例》,主要有这样几类:一是机关运行经费,主要是指为保障机关运行,用于购买货物(含工程)和服务的各项资金,具体包括“三公经费”管理、专项经费管理和政府集中采购;二是机关资产,主要是指由各级机关占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称,包括固定资产、流动资产和无形资产等,具体说主要包括用地管理、办公用房管理和公务用车管理;三是服务,主要是指为保障政务活动正常开展所必需的各项条件。这方面存在的问题较多,主要是因为后勤服务的边界不清晰,也正是可以大力改进的地方。这里讲的服务,主要指公务接待、会议管理、因公出国三大类。要加强这些方面的管理,必须改变过去粗放的计划管理模式,加强顶层设计,健全和完善体制和机制。特别是对服务这一类,更是要厘清管理的边界,到底哪些该采取行政手段去管,哪些该放给市场去调节,哪些该加强政府指导。只有做好这些,才能厘清机关事务管理的底线。

(二)政府指导行为。按照交易成本经济学的观点,如果市场是充分竞争的,交易的一方对另一方的依赖性就很小,那么,机会主义本身就会有颇高的代价——机会主义的行为会使机会主义者失去交易伙伴。因此,竞争的压力会使经济利益的考虑较少地诱发机会主义行为,而是抑制机会主义行为。

机关事务管理除了采取行政手段以来,还有大量的业务属于指导和规范的范畴。比如,对机关食堂的管理,如果完全采取自办的方式,肯定会接着走向过去机关经济体制管理的老路,其后果肯定是饭菜质量不高,干部职工怨声载道,在内部管理上肯定是不计成本、浪费严重。但完全采取审批的方式实施准入制度,又容易造成程序繁琐、事无巨细,且管理成本过高。在市场经济条件下,单位举办食堂,无论从供给方来看,还是从需求方来看,数量都是非常巨大的,也就是说市场竞争是非常充分的,在这种情况下,在机关食堂所使用的餐饮公司的选用上,可以采取市场化的办法,机关事务管理部门只负责制定选用的标准,至于选用哪家餐饮公司,可以完全交由要举办食堂的部门和单位来选择;机关是管理部门可以对各部门跟单位的食堂实施监管,可以采取抽查,也可以实行突击检查,必要的话可以要求各部门各单位对选择的餐饮公司进行备案制。机关事务管理部门也还可以针对机关食堂所使用的人员、饭菜的质量、卫生条件、食材选择等制定专门的标准,通过实施准入,规范机关食堂,保证机关干部职工的饮食卫生和身体健康。

(三)中间体组织行为。“中间体组织”这个概念是由日本学者今井贤一在分析市场组织相互渗透时提出的,其含义是指一种介于市场与组织之间的体制,既有市场的特点,又具有组织的特点:其成员拥有独立的利益,并且可以进入和退出,由此如同市场关系;但是,成员之间的交易借助某种保障机制而具有一定的长期性质,由此,成员一般并不能轻易的进入和退出,并且形成了共同利益最大化的行为倾向,这又相似于企业内部组织之间的关系。用更加通俗形象的语言说,就类似于一家大型企业与众多稳定的零配件承包小企业之间组成的企业集团的关系。中间体组织按其成员关系特征可区分为二种:由交易双方以及仲裁者构成的三方规则结构的中间体组织和仅由交易者本身组成的双方规则结构的中间体组织。

具体到机关事务管理中,物业集团与此更类似。因为在实行统一集中管理的干部职工住房的物业管理中,从最高层级来讲,是一个大的物业集团,但又由于干部职工住房又分属于不同的单位,每个楼群都需要不同的物业公司,因此在管理中就可采用两种方式。第一种,就是由机关事务管理部门当作仲裁者,制定规则,不同楼群的产权主体和不同的物业公司作为交易的双方,共同执行规则,建立一种交易关系。第二种,就是建立松散的物业集团,有不同的物业公司按照共同的规则自由加入,建立核心层、执行层和自由进出的承包公司三层关系,从而形成集团形式的中间组织体。

(四)市场行为。威廉姆森认为,经济组织(包括市场组织)的运行效率是依具体的交易技术结构和组织形式不同组合而有所不同。同一种交易技术结构与不同的组织匹配时,交易将表现出不同的行为倾向,从而会导致不同的交易费用,同样,同一组织与不同的交易技术匹配时,其交易费用也不相同。如果某种交易技术结构与特定的体制组织形式相匹配时,其交易费用最低,这时,这种资源配置的运行效率最高。为此,他分析了资产的专用性,并提出资产专用性很弱的,接近和等于通用性资产,或交易频率低得的交易,适合于采取市场机制。

按照这种观点,就机关事务管理来讲,应该说利用市场机制配置资源的空间和潜力是非常巨大的。我们就拿党政机关推开的公务用车制度改革来讲,这就是一个非常适宜于发挥市场配置社会资源的领域。可以回想一下,在没有进行公车制度改革时,从中央到地方,虽然中央三令五申,各种规定文件发了无数,但各级党政机关购买公务用车的内在冲动一直难以从根本上得到遏制,各级党政官员坐的车是越来越豪华,哪怕公用经费再不够,单位一把手的购买座驾的资金是不会短缺的,而且雇佣了大量正式工和临时人员来开车,车改看似小事,但实际上是一件大事,既可以节约大量的财政资金,同时更重要的是打掉了官员身上的“官气”,增强了干部的公仆意识,从更大的意义上讲,推进了党政机关向廉洁政府、服务政府的转变,加快了国家治理能力的现代化步伐。其中,公车改革后,除留用了部分公务用车外,还需要选择一定数量的社会车辆作为公务出行的备选。从全国车改的通用经验来看,大多数省市都是采用了向社会招标的办法,公务用车管理部门公布选用社会车辆的条件和标准,包括车型、排量、新旧程度、租金、驾驶员选用等等,向社会公开,统一招标,由社会企业投标,通过评标等环节,选用安全程度高、社会信誉好、资金实力雄厚、社会责任感强的企业中标,同时将这些企业由车管部门向党政部门统一公告,这样实现了使用方和提供方的有效对接。车管部门对选中的企业实行动态监管,根据党政部门反馈的服务质量等,进行动态调整。实际上,随着机关后勤服务社会化改革的不断推进,将来会有更多的领域向社会放开,利用市场机制推进机关事务管理改革已成大势所趋。

总之,随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进,机关事务管理也将是一场自上而下的强制性制度变迁的过程,这种强制性制度变迁将逐渐通过诱致性制度变迁和强制性制度变迁的交互作用,引发机关事务管理转型和革命。厘清机关事务管理的边界,将会成为推动这场伟大转型和革命的基础。


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